يكثر الحديث فى العديد من الدول العربية اليوم عن اللامركزية، خاصة فى الدول التى تعانى من صراعات أو تشهد تقهقرا فى مؤسساتها. كما يتعمق النقاش فى متاهات اللامركزية المنشودة، أهى لا مركزية إدارية أم لا مركزية سياسية؟
إن اللامركزية ليست شيئا جديدا فى المنطقة العربية، حيث هناك تجارب تاريخية خلال عهد الدولة العثمانية وعلاقاتها مع الولايات والمتصرّفيات وغيرها، التى كانت تنطلِق أصلا من الخصوصيات المحلية وما يدل عليه امتلاكها مجالس محلية، ذات صفة استشارية على الأقل. وبالتأكيد قامت تلك التجارب على إرث المناطق المعنية، انطلاقا من المركزية التاريخية الشديدة لمصر رغم تنوع السكان وحتى المدن ــ الدول فى بلاد الشام ومناطق نفوذ القبائل والعشائر فى الجزيرة العربية. هكذا يمكن فهم تطور البلدان العربية فى العصور الحديثة وانقسامها إلى دول مختلفة وتوحد مناطق أخرى فى دول أنشأت تقسيماتها الإدارية كنتيجة لتفاعل الحاجة إلى دولة مركزية قوية مع خلفيات اللامركزية التاريخية.
وأيضا يتعمق ويعلو النقاش حول اللامركزية فى الدول العربية القائمة اليوم نتيجة تنامى مشاعر الهويات الإثنية والطائفية والمناطقية ولتداعيات إخفاقات الدولة فى إقرار تنمية متوازنة بين المناطق وفئات المواطنين والتعامل مع التطورات الاجتماعية ــ الاقتصادية مثل تعاظم تسارع هجرة الريف إلى المدينة. كما تزداد حدة التطلّعات نحو اللامركزية فى الدول التى انشطرت أراضيها نتيجة حروبها الأهلية والتدخلات الخارجية، إلى مناطق تديرها جهات مختلفة، كليبيا وسوريا ولبنان والسودان وغيرها. وتنشط على هذا الصعيد «منظمات غير حكومية» و«مؤسسات مجتمع مدنى» خارجية لإثارة نقاشات محلية لا نهاية لها حول اللامركزية على أنها أساس لحل مختلف الصراعات وإرساء... «الديموقراطية».
• • •
لكن بمعزل عن مناكفات الزعامات والهويات المحلية وعن مساعى التقسيم وفرض القوة «الناعمة» الخارجية، أو ربما بسببها، لا بد من وضع التنظيمات الإدارية القائمة فى الدول العربية على طاولة البحث والتمحيص للتبين عن مدى نجاعتها فى مواجهة التحديات ووضع رؤية ترمى إلى إصلاحها.
إن الوحدات الإدارية المحلية تشكل مؤسّسات دولة كما المؤسسات المركزية. ولتلك الوحدات التزامات تجاه المواطنين كما للمواطنين واجبات تجاهها. وبالتأكيد هذه الإدارات المحلية هى الأقرب للمجتمعات وتبيُّن احتياجاتها. وبالتأكيد أيضا تحتاج هذه الإدارات إلى فصل سلطات بين ما هو تمثيلى للمواطنين وما هو تنفيذى، وكذلك بالنسبة للمستويات القضائية والرقابية. وأغلب التجارب العربية تُعطى السلطة المحلية الحقيقية لمحافظ أو والى يعينه المركز، فى حين لا يعتبر هذا الأخير المجالس المنتخبة محليا سوى مجالس استشارية، كما خلال الحكم العثمانى. هذا فضلاً عن أن الكوادر التنفيذية المحلية تفتقد فى كثيرٍ من الأحيان إلى التأهيل المؤسساتى لأن تعيينها يقوم على أسس «تنفيعات» و«رشاوى» لفعاليات محلية. هذا الواقع وحده يستحقّ مراجعة حقيقية لخلق الثقة على الأمد البعيد بين المحلى والمركزى.
وتفتقر أدبيات اللامركزية أيضا لتحليلٍ لواقع الإدارة المالية للوحدات المحلية. هذا رغم أن بعض التشريعات ترصُد حصصا للمحليات فى إيرادات الضرائب والرسوم، خاصّة تلك المتعلّقة بالخدمات المحلية أو بمؤسّسات المنطقة أو بالموارد الطبيعية. إن الإدارات المحلية شخصيات اعتبارية، ومن المفترض أن تكون لها موازنات إيرادات ونفقات تُعتَمَد من قبل الهيئات المنتخبة وميزانيات يتم إغلاق حساباتها سنويا حسب أنظمة الرقابة المالية. إلا أنه هناك فى أكثر الأحيان تداخل الصلاحيات والميزانيات بين الإدارات المحلية ومؤسّسات المركز بحيث لا يُمكِن رصد جوهر صلاحيات المستوى المحلى. وليس هناك وضوح حول كيفية تغطية الإيرادات المكرّسة للإنفاق الجارى، وما يتاح للاستثمار. ولا معنى أن توزيعات المركز على المحليات تتم فقط حسب قاعدة النسبة من السكان. إذ أن هذا يُلغى دور الدولة المركزى فى إعادة التوزيع الاقتصادى والإنمائى، ليس فقط بين الفئات الاجتماعية، بل أيضا بين المناطق الثرية والأخرى الفقيرة. كما لا معنى أن تحتفظ منطقة معينة بريوع الثروات الطبيعية أو الموانئ والمعابر الحدودية دون القبول بإعادة التوزيع، كما حدث فى تجارب بعض دول أمريكا اللاتينية. واللافت فى بعض تجارب الدول العربية اعتماد الأجهزة المالية المحلية على تنظيم وبيع العقارات لتغطية نفقاتها، ما لا يمكن ضمان استدامته. واللافت أيضا فى بعض الحالات هو الفصل الكامل بين الإدارات المحلية وموارد الريع التى تُقام فى مناطق اقتصادية خاصة يتم عزلها عن الاقتصاد المحلى.
هذا الجانب المالى فى عمل الإدارات المحلية وترابطه مع الميزانية العامة لمالية الدولة يحتاج بالتالى إلى مراجعة حقيقية، كى تتم مناقشة دور هذه الإدارات وليس فقط فى تأمين الخدمات محليا بل أيضاً فى تنشيط الواقع الاقتصادى والاستثمار المحليين. وربما الحاجة إلى مراجعة أكبر فى البلدان التى تعرّضت لآثار صراعات أهلية وأزمات اقتصادية كبيرة، وجرى تقسيمها بين مناطق نفوذ واقعيا لها تجاربها المالية الخاصّة. هذا لا سيما أن إعادة إنعاش اقتصاداتها ترتبط أولا بإعادة التواصل وحرية حركة المواطنين والسلع والأموال بين مختلف مناطقها. ومن الهام معرفة أن تمويلات وإعانات دولية باتت تتوجّه للمستوى المحلى دون المركزى.
• • •
فى جميع الأحوال، يبقى إنجاز تخطيط إقليمى ووضع تصور للمسار الجغرافى للتطور الاقتصادى لكل بلد ومناقشته مع المجتمعات المحلية ضرورة أساسية. ذلك بفعل تداعيات الفترات السابقة من تغييرات على الصعيدين الديموغرافى والاجتماعى.
يبقى أن هناك وهما قائما، اجتماعيا وسياسيا، بأن انتخابات على الصعيد المحلى يُمكِن أن تغنى عن طرح الإشكاليات الاجتماعية والسياسية على الصعيد الوطنى، أو أن تتجنبها. وهم لأننا أصلاً نعيش اليوم فى عالم معولم شديد التواصل، بحيث لا يُمكِن لأى مجتمع محلى أن يعزل نفسه فيه. إن أى انتخابات محلية تقلِّص مجال التنافس الاجتماعى على الإدارة بين فعاليات محصورة، تغيب عنها غالبا السياسة بمعنى برامج العمل المتنافسة على مشاريع لبناء أوطان بمعزل عن الهويات الإثنية والطائفية والمناطقية. والذهاب إلى اللامركزية على خلفية هذا الوهم كمحاولة للخروج من الصراع الأهلى أو الأزمات الكبرى يشكل هروبا من الاستحقاق الرئيسى وهو إصلاح الدولة المركزية وتركيبة السلطة فيها، نحو دولة قادرة وقوية تبنى التعافي. هروب من استحقاق صعب الوصول إليه ولكن لا مفرّ منه.
وكلّ بناءٍ لما بعد الصراعات والأزمات يقوم دون النهوض بالمركز، لا يُمكِن أن يجرى إلا استقواء بالخارج على أبناء الوطن الآخرين، ولا يشكل سوى محاولة انعزال لا يفيد، فى منطقة عربية شديدة التنوع السكانى والهوياتى، سوى المشروع الصهيونى القائم. وأنجع مصالحة اجتماعية تُنجز محليا هى تلك التى يتم العمل على إنجاحها على أساس المواطنة المتساوية وتحديدا فى المناطق التى تتعدد فيها الهويات.
وحدها دولة قادرة وقوية تستطيع أن تُنجز التحولات نحو لا مركزية ضرورية وناجعة، كما أن مثل هذه الدولة هى الشرط الأساسى كى يتم ترسيخ وحماية الحريات العامة والديموقراطية والخصوصيات الاجتماعية.